Fuente:Le Monde diplomatique No. 21, Enero 2009 http://www.eldiplo.com.pe/La-Politica-Agricola-Comun-agoniza
por Jean-Christophe Kroll y Aurélie Trouvé*
Cuando las instancias europeas hacen oídos sordos
Jean-Christophe Kroll y Aurélie Trouvé*
Los veintisiete países miembros de la Unión Europea adoptaron el 20 de noviembre de 2008 el “balance de salud” de la Política Agrícola Común (PAC). Este acuerdo, que persigue la “modernización” de la PAC con vistas a una nueva reforma en 2013, supone en los hechos su desmantelamiento. Acorde con las exigencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC), no pone al empleo, a la seguridad alimentaria ni a la protección del medio ambiente, tanto en el Norte como en el Sur, en el centro del debate. Es la negación de su razón de ser.
Con cerca de quinientos millones de consumidores potenciales, la Unión Europea constituye el primer mercado agrícola y alimentario solvente del planeta.
Es la primera zona importadora y exportadora de productos agrícolas (en igualdad con Estados Unidos) (1). Esto equivale a decir que nada puede decidirse en la Organización Mundial del Comercio (OMC) sin la aprobación de la Unión Europea, actor principal en la desregulación del intercambio mundial. Es lo que ilustran las decisiones del Consejo de Ministros de Agricultura de la Unión, en ocasión del “balance de salud” de la Política Agrícola Común (PAC), preludio de una reforma profunda en 2013 (2).
La PAC fue durante mucho tiempo la única política común decidida en Bruselas y financiada colectivamente con el presupuesto de la Unión. Esto explica su peso determinante en los gastos comunes (45% hoy en día). También que durante mucho tiempo haya sido considerada como una de las bases de la construcción europea, antes de que los liberales vieran en ella un despilfarro presupuestario y una traba para la competitividad económica de la Unión.
La PAC, implementada en la conferencia de Stresa (Italia) en 1958, tenía como objetivo explícito garantizar la seguridad alimentaria de la Comunidad Económica Europea (CEE). Para eso era necesario estabilizar los precios agrícolas en un nivel suficientemente atractivo como para incitar a los agricultores a producir, y que al mismo tiempo fuera razonable para los consumidores. Este “apoyo a los precios” reposaba en un sistema de compras públicas con una tarifa mínima garantizada y la constitución de stocks reguladores. Esta decisión equivalía a reconocer explícitamente que la referencia a las cotizaciones mundiales no era pertinente para orientar la producción en función de las necesidades a satisfacer, y que la inestabilidad de los mercados agrícolas justificaba una intervención reguladora por parte de los poderes públicos (3).
Así se implementaron, producto por producto, Organizaciones Comunes de Mercado (OCM), dirigidas a garantizar la “preferencia comunitaria”. Se trataba de otorgar prioridad a la producción interna, gracias a un sistema de derechos de aduana establecidos sobre las importaciones. Estos derechos se ajustaban permanentemente según el nivel de las cotizaciones mundiales, entonces estructuralmente inferiores a los precios europeos. Sin embargo, ya existían algunas brechas en ese sistema; por ejemplo, la entrada sin derechos aduaneros de productos oleaginosos ricos en proteínas (colza, soja y girasol, principalmente utilizados para los animales), una excepción concedida en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) desde los años ’60.
Muy rápidamente, la PAC demostró ser eficaz. Gracias a la seguridad de los precios, las inversiones se desarrollaron masivamente, los rendimientos y la productividad del trabajo estallaron, lo que hizo posible producir más con menor cantidad de mano de obra. El numeroso personal vino así a engrosar las filas de los trabajadores de la industria.
Pero a partir de los años ’70, el dispositivo se estancó. La autosuficiencia fue superada en los principales productos que gozaban de una OCM, como los cereales y la leche. Los excedentes se acumulaban y debían ser vendidos en el mercado mundial mediante costosos subsidios a la exportación (4).
Ofensiva del Reino Unido
Simultáneamente, el éxodo agrícola prosiguió a un ritmo sostenido, mientras el empleo industrial se hacía más escaso. Finalmente, la intensificación y la especialización de los sistemas de producción se vieron acompañados por una presión creciente sobre el medio ambiente.
La crisis se exacerbó en los años ’80, después de un estancamiento de la demanda internacional y del desarrollo de la producción en los países emergentes. Los precios mundiales se derrumbaron y estallaron los gastos comunitarios de subsidios a las exportaciones. Al Reino Unido, que se unió a la CEE en 1973, le resultó fácil denunciar los excesos de la PAC; la primera ministra Margaret Thatcher encontró cada vez más aliados dentro y fuera de la Comunidad para exigir una reforma profunda durante la negociación comercial que se inició en el GATT, a fines de 1986, en Punta del Este.
Era el momento de la desregulación, para restaurar el libre juego de los mercados que se suponía iba a beneficiar a todos. Así, los consumidores y los contribuyentes de los países desarrollados vieron caer los precios de los alimentos y los impuestos; en cuanto a los países pobres del Sur, podrían enriquecerse exportando los productos para los cuales disponían de ventajas comparativas, aunque tuvieran que importar los productos alimenticios básicos que los países desarrollados se proponían suministrarles a bajo precio.
A partir de 1992 se desencadenó un proceso continuo de reconstrucción de las OCM. Sólo la leche, que desde 1984 estaba sometida a un régimen específico de cuotas, escapó hasta 2003. Las cuotas lecheras, un instrumento de control de los volúmenes de producción, permitieron reducir de manera espectacular los gastos de apoyo y garantizaron precios remuneradores a la producción (5).
En los demás productos, las reformas sucesivas de 1992, 1999 y 2003 estuvieron dirigidas a acercar los precios internos a los precios mundiales y a poner a la PAC de conformidad con la OMC.
Las retenciones aduaneras variables fueron reemplazadas por retenciones fijas, que fueron reduciéndose progresivamente, en el marco de la apertura de los intercambios. En “compensación”, los agricultores reciben ayudas directas por hectárea. Luego de la “desconexión” de estas ayudas en 2003, ya no están obligados a producir para percibirlas. Pero esas ayudas continúan ligadas a las hectáreas, aunque se siga, como en el pasado, subsidiando con fondos públicos la sustitución de trabajo por capital y la carrera por el aumento de tamaño de las explotaciones en detrimento del empleo.
Los productores devienen inútiles
La paradoja de este neoliberalismo engañoso es que se siguen pagando importantes ayudas directas a la agricultura. Sin embargo, más allá de la incoherencia ideológica del discurso, se puede entrever una explicación para todos esos cambios. El apoyo a los precios y la protección del mercado europeo correspondían al objetivo inicial de consolidar la competitividad de la agricultura, del sector agroalimentario y de la distribución, centrado en el desarrollo de un mercado interno que se iba extendiendo con la llegada de nuevos países miembros.
Pero cuando las grandes empresas de transformación y de distribución fortalecieron suficientemente su competitividad en el mercado europeo, comenzaron a desarrollar su actividad hacia el exterior de la Unión. A partir de los años ’90, la caída de los precios agrícolas y el acceso a aprovisionamientos importados de menor costo reforzaron su competitividad internacional. El resultado lógico de ese proceso fue la deslocalización de las actividades de transformación al lugar donde se proveían, es decir, fuera de la Unión. Es lo que ilustra el ejemplo de la empresa Doux, que transfirió una parte de su aprovisionamiento de pollos y de su actividad de matadero a Brasil (6). Entonces los productores agrícolas europeos que habían jugado la carta de la internacionalización descubrieron que se habían vuelto inútiles.
Esta política provocó importantes daños sociales y ambientales, mientras que la liberalización de los intercambios estuvo acompañada de una inestabilidad creciente de las cotizaciones mundiales, con fluctuaciones sin parangón con los costos de producción. Cuando las cotizaciones se encuentran en su nivel más bajo, las explotaciones agrícolas más productivas de los países ricos no pueden subsistir sin recibir importantes ayudas directas; a comienzos de los años 2000 estas ayudas representaban más del 50% del ingreso agrícola promedio europeo (7).
A la inversa, como esas ayudas están actualmente desconectadas de los precios y del tipo de producción, constituyen rentas indebidamente pagadas, cuando los precios están altos, a algunas categorías de productores. Así, los cerealeros europeos siguen percibiendo subsidios masivos aun cuando los precios de los cereales y sus ingresos se han duplicado durante el año 2007 y el primer semestre de 2008 (8). Y como estas ayudas siguen vinculadas a la superficie, sin ningún techo por explotación o por trabajador activo, la concentración de las explotaciones prosigue inexorablemente. En algunos nuevos Estados miembros, como Polonia o Rumania, amenazan a un sector que emplea a más de un tercio de la población activa; fragilizan especialmente a la pequeña agricultura familiar de autosubsistencia que, sin embargo, tiene el papel de un colchón social ante la crisis del empleo.
El balance medioambiental de la PAC parece igualmente deplorable. Para dar una buena impresión, la Comisión Europea ha adornado todas sus reformas con un barniz medioambiental al estilo de la eco-condicionalidad y del desarrollo rural, mostrado desde 1999 como el “segundo pilar de la PAC”. Sin embargo, este disfraz no puede ocultar el movimiento de fondo de liberalización de los mercados agrícolas, con su corolario, la selección y especialización de las explotaciones más competitivas. Una evolución que se hace en detrimento de los sistemas más autónomos y más económicos (cultivo de pasturas, especialmente), generadores de efectos positivos para el paisaje, la biodiversidad, la calidad del agua y de los suelos (9). También está acompañada de una concentración de la producción en las regiones más competitivas y de una desertificación en las regiones más desfavorecidas. En términos de un ordenamiento del territorio, lo que en realidad se ha producido es un verdadero desorden territorial de la producción.
Una crisis previsible
Las consecuencias para los países más pobres son igualmente desastrosas. Las prácticas de dumping de los países ricos se han normalizado en el marco de la OMC, ya que la caída de los precios fue compensada por ayudas directas masivas, tales como los subsidios “desconectados” de la PAC, que la OMC considera que no tienen efecto distorsivo sobre los intercambios. Conjugados con el desmantelamiento de las protecciones aduaneras (la única política de protección accesible para los países pobres), este dumping lleva a una destrucción inexorable de las capacidades de auto-aprovisionamiento de los países más pobres y a un aumento dramático de la dependencia alimentaria. Finalmente, el desmantelamiento, en todos los países, de los mecanismos de apoyo de los precios y del almacenaje de los productos, impide cualquier reacción posible en caso de tensiones en los mercados. Así, los stocks de cereales han disminuido regularmente desde 1995, hasta llegar en 2008 al nivel más bajo desde hace 25 años.
La crisis alimentaria mundial no debe sorprender. Los desequilibrios estructurales se revelan siempre a partir de acontecimientos coyunturales: el aumento brutal de los precios alimentarios en 2007 agravó una situación endémica ya dramática –925 millones de personas subalimentadas, de las cuales 75 millones se agregaron en 2007, según la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)–. Esta situación remite a desigualdades mundiales inaceptables, que son consecuencia de decisiones económicas desastrosas. Pero la Unión Europea ha apoyado esas decisiones en el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el Banco Mundial, en sus negociaciones bilaterales con los países del Sur y en las negociaciones multilaterales. Para acelerar un compromiso en la OMC, Europa reformó por anticipado su PAC en 2003.
Cierto es que no se trata de rehabilitar la PAC “histórica”, cuyos daños sociales y ambientales ya se han señalado. Pero esto no puede llevar, en dirección contraria, a justificar el desmantelamiento de todo mecanismo de regulación de los mercados. También lo es que la mayoría de los precios cae fuertemente desde hace algunas semanas. Pero esta evolución de los precios indica sobre todo una inestabilidad crónica de los mercados, a la cual las instancias comunitarias e internacionales proponen dar libre curso. Todo ocurre como si el reciente cambio en las cotizaciones ya hubiera hecho olvidar la aguda crisis y las revueltas del hambre de la primavera de 2008 en decenas de países del Sur (10).
Después de haber explicado, en abril de 2008, que esta crisis sería saludable a largo plazo, Pascal Lamy, director general de la OMC, planteaba sus condiciones: “Si queremos que eso ocurra, es necesario que el comercio funcione”, aun cuando “a corto plazo ¡las noticias no sean buenas para muchos países en desarrollo (11)!”. Aquí parece necesario parafrasear la famosa frase de John Maynard Keynes: a largo plazo, cuando la medicina de Lamy dé finalmente sus frutos, estarán todos muertos. Pero esto no molesta para nada al director general de la OMC, que persiste en relanzar la negociación para una conclusión del ciclo de Doha (12) y para una liberalización sin precedentes de los intercambios agrícolas. Después de un intento en julio, donde India rechazó las condiciones del acuerdo para proteger a sus propios agricultores, Lamy convocó a una reunión ministerial a mediados de diciembre. Puede contar con el apoyo de Meter Mandelson, quien lo sucedió como encargado del comercio exterior de la Comisión Europea, para intentar imponer la aprobación de un acuerdo en la OMC antes del final de la presidencia de George W. Bush.
Las instancias comunitarias ignoran, por su parte, las múltiples alertas lanzadas por el mundo asociativo, los investigadores y un número creciente de dirigentes políticos y profesionales. Prosiguen, como si nada ocurriera, con el desmantelamiento de los instrumentos de regulación de los mercados agrícolas. Poco importa que el mito liberal se derrumbe y que los poderes públicos intervengan masivamente para salvar a los mercados financieros. Poco importa que Estados Unidos haya abandonado la desconexión desde 2002, en beneficio de “ayudas agrícolas contra-cíclicas”, ajustadas en función de la situación de los mercados (13). En Bruselas, el dogma de la desregulación y del laisser-faire sigue vigente. En efecto, en las decisiones adoptadas el 21 de noviembre de 2008 en ocasión del “balance de salud” de la PAC, nada deja entrever alguna inflexión en la lógica que está en práctica desde 1992: siempre menos regulación pública (supresión progresiva de las cuotas lecheras, reducción del apoyo a los precios), siempre más desconexión de las ayudas (a pesar del derroche y de las inequidades flagrantes observadas), siempre menos solidaridad entre los Estados y las regiones, con un refuerzo de cofinanciamiento por las administraciones nacionales y territoriales, que no es ni más ni menos que una renacionalización de las políticas agrícolas (14).
Mientras se acelera el “desordenamiento del territorio” en nombre de la competitividad, se propone, en nombre del desarrollo rural, corregir marginalmente los daños más evidentes. A pesar de las declaraciones de principio sobre las nuevas demandas sociales, resulta forzoso constatar que el objetivo principal de la Comisión Europea sigue siendo proseguir, bajo una forma renovada, la reestructuración “productivista” de la agricultura.
Sin embargo, la Unión Europea podría desempeñar un papel determinante para reorientar las negociaciones en curso y promover un nuevo orden alimentario mundial. Soluciones existen. Soluciones que se apoyan en el principio de la soberanía alimentaria, lo que supone una regulación concertada del intercambio internacional, bajo la autoridad de las Naciones Unidas. En este nuevo marco, la estabilización de las cotizaciones mundiales y la garantía de precios internos estables, que reflejen los costos reales de producción, deberían suponer, como devolución, un refuerzo de las condiciones sociales y ambientales de producción, un control de los volúmenes y una redistribución de las ayudas entre los agricultores.
La solidaridad con los países pobres también exige el abandono de los acuerdos de librecambio, en beneficio de acuerdos preferenciales reforzados, el aumento de la ayuda pública para el desarrollo agrícola y el abandono de cualquier producción de agrocarburantes que entre en competencia con las producciones alimentarias.
Finalmente, la crisis alimentaria no puede resolverse en detrimento de los imperativos ecológicos, porque los desequilibrios climáticos y el agotamiento de los suelos son otros tantos factores agravantes. El informe de Evaluación Internacional del Papel del Conocimiento, la Ciencia y la Tecnología en el Desarrollo Agrícola (EISTAD, según su sigla en francés) pone por ejemplo el acento sobre el desarrollo de la agro-ecología, sobre los circuitos verdes y sobre la valorización de los conocimientos locales (15).
REFERENCIAS
(1) Véase el Manual de Estadísticas de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), Ginebra, 2008. El primer lugar de la Unión Europea es en valores y para el conjunto de los productos agroalimentarios, excepto los productos forestales y de la pesca.
(2) La última reforma de la PAC decidida en 2003, para el período 2005-2013, incluía una cláusula que establecía un encuentro en 2008 para realizar una evaluación del estado de situación en la mitad del período y ajustes eventuales de la reforma. Esta cláusula fue bautizada como “balance de salud” de la PAC.
(3) Véase el análisis de Jean-Marc Boussard, “Faut-il encore des politiques agricoles?”, Déméter 2001, Economie et stratégies agricoles, Armand Colin, París, 2000, pp. 139 a 204.
(4) Estos subsidios, denominados restituciones, se pagan a los exportadores para cubrir la diferencia entre el precio mínimo garantizado a los productores europeos y el precio de venta, mucho más bajo en ese momento, en el mercado mundial.
(5) Estos gastos representaban el 40% del presupuesto agrícola de la CEE a comienzos de los años ‘80, y el 6% en la Unión Europea en 2005, según la Comisión Europea.
(6) Véase Tristán Coloma, “Quand les volailles donnent la chair de poule”, Le Monde diplomatique, París, julio de 2008.
(7) Boletín estadístico del Instituto Nacional de Estadística y de Estudios Económicos, París, julio de 2008.
(8) Estadísticas agrícolas anuales, Ministerio de Agricultura y Pesca, París, 2008.
(9) Comisión Europea, “Environmental Integration and the CAP”, Comisión Europea, Bruselas, 2002.
(10) Véase Anne-Cécile Robert, “Rares sont les agriculteurs qui cultivent le blé”, Le Monde diplomatique, París, mayo de 2008.
(11) Entrevista con la Agencia de Prensa Africana, 20-4-08.
(12) Este ciclo de negociaciones en la OMC, que sigue a la ronda de Uruguay de 2001, está todavía en curso, aunque su conclusión estaba inicialmente prevista para antes del 1-1-05.
(13) En 2008, una gran mayoría del Congreso estadounidense votó una reforma de la política agrícola, para reforzar sus instrumentos de regulación de los mercados y de los ingresos.
(14) Véase Comisión Europea, 20-11-08, http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_fr.htm
(15) Este estudio, realizado a escala internacional, se hizo público el 15-4-08, www.agassessment.org
