La pesca sigue siendo esencial para numerosas economías locales de la Unión Europea. Pese a lo modesto de la contribución global de la pesca a la economía de los Estados miembros (menos de un 1 % en la mayoría de los casos), muchas comunidades locales dependen de la renta de los más de 300 000 pescadores a tiempo completo o parcial que trabajan en la Unión. Además, debe tenerse en cuenta que las industrias vinculadas al sector pesquero (industria naval, suministradores de equipos e industria de la transformación de pescado) emplean también a varios centenares de miles de personas. Sin embargo esta actividad sólo puede seguir adelante si hay suficientes peces para capturar. En los últimos años ha sido necesario conciliar las reivindicaciones de los pescadores, centradas en el mantenimiento de su medio de vida, con el hecho de que las poblaciones de peces se hallan en franca disminución.
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La política pesquera común no comenzó a tomar forma hasta la década de los años setenta, cuando los gobiernos de todo el mundo decidieron ampliar su soberanía y reserva de pesca a 200 millas náuticas. Los Estados miembros decidieron además que la Comunidad Europea, en su situación de entonces, sería el mejor instrumento para defender sus intereses en las negociaciones internacionales y para administrar sus poblaciones de peces.
La importancia de la pesca como responsabilidad de la Comunidad aumentó con la adhesión a ésta de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido en 1973. En ese momento se acordó que la libertad de acceso a las aguas de otro país se suspendería durante diez años y que las franjas costeras, de una extensión de entre 6 y 12 millas, quedarían reservadas a los pescadores locales y a quienes hubiesen pescado tradicionalmente en ellas.
De hecho, el acuerdo para la consecución de una política pesquera común plenamente desarrollada no se alcanzó sino en 1983, y ello para un período de sólo veinte años y excluyendo el libre acceso a todos los caladeros de pesca. Además, la franja costera se amplió a 12 millas. No obstante, la ratificación del acuerdo permitió establecer un sistema común para la conservación y gestión de las poblaciones en las aguas comunitarias y un nuevo enfoque para la política estructural basado en los programas de orientación plurianuales de la flota.
La adhesión de España y de Portugal en 1986 duplicó el número de pescadores de la Comunidad, al tiempo que la capacidad pesquera aumentó un 75 %, el tonelaje un 65 % y la producción y consumo de pescado un 45 %. Con el fin de dar a estos dos nuevos Estados miembros, con enormes intereses pesqueros, el tiempo necesario para adaptarse, respetando al mismo tiempo las disposiciones de la PPC (Política Pesquera Común), fue preciso aplicar una serie de acuerdos transitorios que estuvieron vigentes hasta el final de 1995.
El régimen de conservación y gestión de los recursos de 1983 se revisó nueve años más tarde basándose en un informe intermedio realizado por la Comisión en 1991 (el llamado "Informe 1991"). Este Informe destacaba la necesidad de una explotación de la pesca racional, responsable y sostenible, de un control más eficaz de la industria pesquera en su conjunto y de un reparto más amplio de responsabilidades en la gestión de la PPC. Asimismo, recomendaba un mayor equilibrio entre los recursos y su explotación y una más estrecha coordinación entre la política estructural y la de conservación.
De conformidad con estas conclusiones, se adoptó, en 1992, un nuevo reglamento de base por el que se establecía un régimen comunitario para la pesca y la acuicultura, así como, un año más tarde, un nuevo reglamento de control. Además, en 1993 se revisaron en profundidad los elementos estructurales de la PPC. El objetivo era garantizar una mayor coherencia entre los diferentes aspectos de esta política, eliminar la compartimentación que la había separado de otras actividades comunitarias y adaptarse a los profundos cambios que estaban afectando al sector debido al grave desequilibrio existente entre el número de buques y la cantidad de peces disponibles.
En consonancia con ello, las medidas estructurales de la PPC quedaron integradas plenamente en el sistema comunitario de los fondos estructurales. Más concretamente, las diversas fuentes de financiación disponibles para la adaptación del sector pesquero fueron reagrupadas en un fondo especial, el llamado Instrumento financiero de orientación de la pesca. Además, como complemento de los fondos estructurales, en 1994 y 1995 se adoptaron también una iniciativa comunitaria especial llamada PESCA así como una serie de medidas socioeconómicas de acompañamiento para ayudar a la industria pesquera a paliar las consecuencias sociales y económicas de la necesaria reestructuración del sector.
Funcionamiento de la política pesquera común (PPC)
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El acceso a las aguas costeras ha quedado reservado a los pescadores de los puertos locales con el fin de proteger sus derechos pesqueros y de contribuir a que la pesca siga siendo parte esencial de las economías locales. No obstante, esta restricción no es absoluta dado que los barcos de pesca pequeños de cualquiera de los países de la Unión Europea que hayan faenado tradicionalmente en las aguas costeras de otro pueden continuar ejerciendo en ellas sus actividades.
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Fuera de la franja de las 12 millas, se aplica el principio general de libre acceso a los caladeros, con excepción de algunas zonas protegidas predeterminadas donde se restringen o suprimen completamente los derechos de pesca. Las decisiones necesarias a tal efecto se basan siempre en dictámenes biológicos y se aplican para proteger zonas de cría de peces que son importantes para el consumo humano.
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Además, desde 1995 existe también un nuevo sistema de licencias de pesca (una especie de documento de identidad) para los buques pesqueros comunitarios que faenan dentro y fuera de las aguas de la Unión, así como un sistema de permisos de pesca que representa un útil mecanismo de gestión para limitar el esfuerzo pesquero de los buques con derecho de acceso a determinadas pesquerías.
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Igualmente, hay toda una serie de medidas técnicas (desde el tamaño de malla de las redes hasta el tamaño o peso mínimos del pescado desembarcado) para reducir las capturas de juveniles y garantizar que éstos puedan alcanzar su madurez sexual e incorporarse a las poblaciones reproductoras.
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Otro elemento esencial de la gestión de las tasas de explotación pesquera son los totales admisibles de capturas (TAC). El nivel de las diversas poblaciones es evaluado anualmente por organizaciones científicas y, al final de cada año, sobre la base de los dictámenes científicos elaborados, el Consejo de Ministros fija para las flotas de la Unión unos TAC que son obligatorios para algunas especies importantes y en determinadas zonas marítimas. Cada TAC se divide entonces en forma de cuotas entre los distintos Estados miembros, y éstos, a su vez, las distribuyen a nivel nacional o las intercambian con otros Estados miembros. Cuando un TAC queda agotado, se procede al cierre de la pesquería.
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Por último, existe también desde 1995 un nuevo instrumento de gestión, el llamado régimen del esfuerzo pesquero, que establece un vínculo entre las capturas (pesca) y la capacidad de pesca (buques) de la flota. En el marco de este régimen, la gestión del esfuerzo se realiza por pesquerías, las cuales se definen en función de los artes de pesca utilizados y de las especies pescadas.
Organización Común del Mercado de la Pesca en la UE
Introducidas en 1970 y reestructuradas y racionalizadas en 1993, las normas que integran la organización común del mercado de la pesca en la Unión Europea están destinadas a estabilizar el mercado, a garantizar una oferta regular de productos de calidad y unos precios razonables para los consumidores y a apoyar la renta de los pescadores. Los elementos fundamentales de la organización común son los siguientes:
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Unas normas de calidad que regulan el tamaño, peso, presentación, envasado y etiquetado del pescado.
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Un sistema global de precios que permite que éstos sean fijados por la oferta y la demanda pero que establece un precio mínimo por debajo del cual el pescado se retira del mercado y no se vende. En la mayoría de los años las cantidades totales son muy reducidas (menos de 50 000 toneladas).
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Unas organizaciones de productores a las que pertenece la mayor parte de los pescadores y que se encargan de comercializar el pescado, ayudar a mejorar los niveles de calidad, ajustar la oferta a la demanda y garantizar una correcta gestión de las cuotas pesqueras.
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Un régimen de importaciones que es indispensable para que la Unión pueda satisfacer la demanda interior de pescado. Después de las frutas y hortalizas, el pescado representa la segunda partida más importante de las importaciones de alimentos de la Unión. Los precios son controlados por la Comisión, que interviene siempre que existe el riesgo de que las importaciones menoscaben el mercado.
Políticas estructurales en materia de pesca Durante algunos años la industria pesquera ha sufrido un estado continuo de crisis ocasionado por factores tales como el exceso de dimensión de la flota y la sobrepesca de poblaciones, así como por problemas de endeudamiento y de comercialización. La Unión está tratando de ayudar a la industria y a las comunidades que de ella dependen para lograr un futuro más seguro y estable en el que el esfuerzo de pesca sea proporcional a los recursos disponibles. Los instrumentos con los que cuenta para afrontar los problemas estructurales son los siguientes:
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Programas de orientación plurianuales (POP): estos programas, que tienen por objeto reestructurar y modernizar las flotas pesqueras, fijan para el esfuerzo de pesca unos límites máximos en función de los principales segmentos de la flota (por ejemplo, arrastreros).
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Instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP): se trata de un Fondo al que tienen acceso todos los integrantes de la industria y que puede contribuir a medidas tales como la paralización permanente de buques, la renovación y modernización de flotas y la inversión en la aquicultura, el desarrollo de aguas costeras, la construcción de instalaciones portuarias o los sectores de la transformación y comercialización.
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Medidas socioeconómicas: las zonas dependientes de la pesca pueden acogerse a las ayudas que conceden el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). El FEDER se ocupa de fomentar actividades económicas que sean estables, productivas y generadoras de empleo, mientras que el FSE presta su ayuda a la formación y readaptación profesionales, a la educación de adultos y a la creación de incentivos para la contratación en nuevos puestos de trabajo.
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Iniciativa comunitaria PESCA: el objetivo de esta iniciativa es producir proyectos que estén inequívocamente destinados a ayudar al sector pesquero a adaptarse y, a las zonas costeras, a diversificar sus actividades económicas.
Políticas estructurales en materia de pesca
Durante algunos años la industria pesquera ha sufrido un estado continuo de crisis ocasionado por factores tales como el exceso de dimensión de la flota y la sobrepesca de poblaciones, así como por problemas de endeudamiento y de comercialización. La Unión está tratando de ayudar a la industria y a las comunidades que de ella dependen para lograr un futuro más seguro y estable en el que el esfuerzo de pesca sea proporcional a los recursos disponibles. Los instrumentos con los que cuenta para afrontar los problemas estructurales son los siguientes:
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Programas de orientación plurianuales (POP): estos programas, que tienen por objeto reestructurar y modernizar las flotas pesqueras, fijan para el esfuerzo de pesca unos límites máximos en función de los principales segmentos de la flota (por ejemplo, arrastreros).
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Instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP): se trata de un Fondo al que tienen acceso todos los integrantes de la industria y que puede contribuir a medidas tales como la paralización permanente de buques, la renovación y modernización de flotas y la inversión en la aquicultura, el desarrollo de aguas costeras, la construcción de instalaciones portuarias o los sectores de la transformación y comercialización.
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Medidas socioeconómicas: las zonas dependientes de la pesca pueden acogerse a las ayudas que conceden el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). El FEDER se ocupa de fomentar actividades económicas que sean estables, productivas y generadoras de empleo, mientras que el FSE presta su ayuda a la formación y readaptación profesionales, a la educación de adultos y a la creación de incentivos para la contratación en nuevos puestos de trabajo.
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Iniciativa comunitaria PESCA: el objetivo de esta iniciativa es producir proyectos que estén inequívocamente destinados a ayudar al sector pesquero a adaptarse y, a las zonas costeras, a diversificar sus actividades económicas.
Acuerdos de la UE con terceros países y convenios internacionales en materia de pesca
Los convenios (principalmente acuerdos de pesca) que permiten el acceso de la flota de la Unión a las aguas de países no miembros constituyen una de las partes fundamentales de la política pesquera de la Unión Europea. Sin ellos, la ampliación general de las zonas de pesca a 200 millas y la drástica reducción consiguiente de las posibilidades de pesca habrían tenido graves repercusiones en los pescadores comunitarios. Además, en la situación actual de las aguas de la Unión, caracterizada por un exceso de capacidad, estos acuerdos hacen posible una reducción del esfuerzo de pesca en esas aguas.
Hasta la fecha, la Unión Europea ha celebrado veintiséis acuerdos con países africanos, del Índico y del Atlántico norte así como con Argentina en Latinoamérica. Pueden distinguirse varias clases de acuerdos de pesca en función del tipo de concesión que se ofrece: acuerdos recíprocos, acceso a poblaciones excedentes, acceso a poblaciones a cambio de acceso al mercado, acceso a poblaciones a cambio de compensaciones financieras y acceso a poblaciones a cambio de pagos y acceso al mercado.
Además de celebrar acuerdos de pesca bilaterales, la Comunidad participa también en las tareas de varias organizaciones internacionales de pesca (relaciones multilaterales), como, por ejemplo, la Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental (NAFO), la Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico (IBSFC) o la Organización para la Conservación del Salmón en el Atlántico Norte (OCSAN). Asimismo, dentro de la FAO y de la ONU, principalmente, la Comunidad participa en la preparación de recomendaciones internacionales para una explotación racional de los recursos en las aguas internacionales.
Debe tenerse en cuenta que más del 25 % del pescado que capturan los buques de la Unión Europea para el consumo humano procede de aguas internacionales o de aguas controladas por Estados no miembros. La financiación de estos acuerdos representa alrededor del 40 % del coste total de la PPC.
El futuro de la política pesquera de la Unión Europea
En los próximos años la Unión Europea tendrá que aceptar de una vez por todas el reto de establecer y mantener un equilibrio sostenible y económicamente viable entre la conservación de los recursos y su explotación. Esto es fundamental para la supervivencia de la industria pesquera y el mantenimiento del empleo en el mar y en las costas y, por lo tanto, también para el futuro del sector en su conjunto.
Establecimiento de una política de gestión y conservación en el Mediterráneo
En la actualidad la PPC sólo se aplica parcialmente al Mediterráneo. En el momento de su establecimiento en 1983, se consideró que las normas aplicables al Mar del Norte y al Atlántico eran menos apropiadas para las aguas meridionales de la Comunidad. Dado que la mayoría de los recursos pesqueros del Mediterráneo se encuentran en las aguas territoriales de los Estados ribereños, éstos no han tenido interés alguno en establecer zonas exclusivas de 200 millas. En el pasado, las disposiciones que regulan la comercialización del pescado y las ayudas para mejoras estructurales se aplicaban a los cuatro países mediterráneos de la Unión (España, Francia, Grecia e Italia), pero no, en cambio, las que tienen por objeto la conservación de las pesquerías, la gestión de los recursos y el acceso a los caladeros.
| Pesca y medio ambiente Es innegable que la pesca tiene repercusiones en el medio ambiente. La más evidente de ellas es la reducción del volumen de las poblaciones pescadas, pero también pueden producirse otras consecuencias, como, por ejemplo, el hecho de que se capturen y luego descarten especies sin ningún valor comercial o muy escaso, incluidas las aves y mamíferos marinos. Además, las actividades propias de la acuicultura, que están cubiertas por la PPC, pueden afectar también al medio ambiente. Por todo ello, el objetivo de la Unión Europea es controlar el impacto ambiental de la pesca y alcanzar un equilibrio entre las necesidades económicas y la protección del medio ambiente. El logro de una gestión sostenible y racional de los recursos pesqueros se ha convertido hoy en una de las grandes preocupaciones comunitarias. Así, la Unión participa activamente en varios foros internacionales, como, recientemente, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones transzonales y las especies altamente migratorias o, dentro de la FAO, en las tareas de elaboración de un código de conducta para una pesca responsable. |
Sin embargo, en los últimos tiempos, el creciente riesgo de contaminación, el deterioro progresivo del medio ambiente y la ampliación general del control sobre las actividades pesqueras han venido abogando por la adopción de medidas de conservación y gestión de las poblaciones que redunden en beneficio de la región en su conjunto.
En 1994 el Consejo adoptó un Reglamento para coordinar mejor el esfuerzo de conservación de los recursos pesqueros realizado por los Estados ribereños de la Unión Europea. El Reglamento establece disposiciones que regulan el uso y la prohibición de algunos artes de pesca así como los tamaños mínimos de las mallas y del pescado desembarcado.
Por lo demás, la Unión desea cooperar con todos los países ribereños del Mediterráneo o que pescan en las aguas de este mar.
Adaptación del sector a la situación internacional
Para preparar el futuro del sector en los próximos años, otra de las tareas que será preciso realizar es la mejora de las condiciones para la adaptación de la industria a la evolución de la situación internacional, especialmente en el ámbito de las políticas comerciales y de las relaciones con terceros países.
En vista de los retos y limitaciones a los que debe hacer frente dentro y fuera de su territorio, la Unión Europea ha de desarrollar progresivamente nuevas formas de acceso a las fuentes de suministro exteriores y una política de intercambios más coherente y equilibrada. Los acuerdos que se celebren en el futuro deberán adaptarse a los cambios políticos y jurídicos y a las expectativas de los distintos socios, integrando los aspectos socioeconómicos particulares de cada país y estableciendo el marco de cooperación que sea más adecuado a largo plazo. En el contexto del mercado interior y de la política comercial, el esfuerzo que será preciso realizar en los próximos años deberá orientarse a la consecución de un equilibrio entre las necesidades de abastecimiento de la industria de la transformación y los intereses de una producción comunitaria que sea competitiva.
Normas y procedimientos
de la política de pesca de la UE
Seguimiento de las actividades pesqueras
El control y ejecución de las disposiciones de la PPC de la Unión es competencia propia de los Gobiernos de los Estados miembros. No obstante, la eficacia de los servicios de control nacionales es supervisada por un pequeño equipo de inspectores de la Unión.
En 1993 un nuevo reglamento comunitario fortaleció los controles y amplió el seguimiento para abarcar, además de las capturas, otros aspectos de la PPC tales como las estructuras, la comercialización del pescado y la acuicultura. Además, por disposición del nuevo Reglamento, todos los eslabones de la cadena, desde el productor hasta el consumidor, incluidas las capturas, los desembarques, el transporte y las ventas, son ahora objeto de seguimiento y documentación, lo que permite un control mucho más detallado de los datos registrados en los cuadernos diarios de pesca.
Las sanciones, que son decididas por los tribunales nacionales, incluyen desde la imposición de fuertes multas o la confiscación de redes, del pescado capturado o, incluso, del propio buque, hasta la suspensión temporal o la retirada permanente de licencias de pesca.
Por lo demás, la Unión concede a los Estados miembros ayudas financieras para la aplicación de medidas destinadas a reforzar los controles y para la adquisición de buques y aeronaves dedicados a la protección de las pesquerías. Asimismo, ha comenzado a utilizarse actualmente con carácter experimental la tecnología de los satélites para controlar la posición y movimiento de los buques.
Fundamento jurídico: artículos 38 a 43 del Tratado de la Unión Europea.
Función del Parlamento Europeo: la consulta al Parlamento Europeo es obligatoria para algunos aspectos de la normativa pesquera y facultativa para otros. Tratadas anteriormente en un subcomité del Comité de agricultura, las cuestiones pesqueras se estudian desde 1994 en el seno de un Comité de pesca. Este Comité elabora dictámenes sobre propuestas de reglamentos de la Comisión o sobre comunicaciones, para su ulterior adopción por el Parlamento en sesiones formales, y puede debatir cualquier tema relacionado con la política pesquera.
Función del Consejo de Ministros: partiendo de las propuestas presentadas por la Comisión, el Consejo adopta las disposiciones relativas a los distintos aspectos de la PPC. Así, por ejemplo, decide los totales admisibles de capturas y las cuotas, establece disposiciones que regulan las condiciones de acceso a las aguas y los recursos, fija los objetivos y disposiciones para la reestructuración del sector pesquero comunitario, incluidos los programas de orientación plurianuales de la flota, y adopta las normas comunes de comercialización y demás disposiciones para la aplicación del sistema de precios y del régimen de importación de los productos pesqueros.
Función de la Comisión Europea: la Comisión tiene la iniciativa para las propuestas legislativas y de política y se encarga de la gestión y administración de la PPC, incluida la negociación de los acuerdos internacionales. La Dirección General responsable de la pesca es la DG XIV.
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